Le gouvernement
Djiboutien a engagé une réforme de son système
de retraite afin de restaurer ses équilibres financiers,
d'améliorer l'efficacité de ses modes de gestion
et d’étendre sa couverture. Le gouvernement a requis
l'assistance de la Banque Mondiale pour élaborer une
stratégie de réforme des pensions qui identifie
les principales contraintes financières et institutionnelles
qui pèsent sur les caisses de retraite et explorer les
scénarios de réformes. A la suite d’un long
processus d’audit actuariel et d’évaluation,
le Gouvernement dans la mise en oeuvre d’une réforme
paramétrique des régimes. La présente note
stratégique résume les principales orientations
de la réforme.
La situation avant 2001
Le système
de retraite Djiboutien a été élaboré
avant l’indépendance sur le modèle du système
français par répartition. Il est composé
de trois caisses :
i)
la Caisse Nationale de Retraite (CNR) qui
couvre les fonctionnaires, la police, les ministres, les parlementaires
et les anciens combattants du GNA ;
ii) L’Organisme
de Protection Sociale (OPS) qui couvre les employés
du secteur privé, les fonctionnaires non réguliers
et les employés des entreprises du secteur public ;
et
iii)
la Caisse Militaire de Retraite (CMR) qui
couvre le personnel militaire. Ces caisses sont financées
par les cotisations des salariés et des employeurs.
La couverture des actifs est limitée à 25% de
la force de travail et la part de la population percevant
une retraite dans la population des plus de 50 ans est inférieure
à 11%.
Le système
de retraite Djiboutien était confronté à
une grave crise financière qui peut être attribuée
à trois facteurs principaux :
i) un système excessivement généreux
dans lequel le niveau des prestations versées est fixé
sans aucun rapport avec les cotisations dont le niveau est
relativement faible ;
ii)
une faible capacité de gestion ; et
iii)
une politique gouvernementale qui a conduit à l’accumulation
d’arriérés aujourd’hui estimés
à 8% du PIB. A long terme, le vieillissement de la
population contribue également à la détérioration
de la situation financière des différentes caisses.
Options pour la réforme
Etant donné
que Djibouti est engagé dans un programme d’ajustement
structurel, il ne semble pas opportun d'alourdir la charge du
gouvernement par une réforme trop complexe. Une démarche
en deux étapes est donc suggérée. Une première
étape consisterait à résoudre les problèmes
les plus urgents du système par répartition. Elle
conduirait à intervenir dans trois principaux domaines
:
i)
mettre en place des réformes institutionnelles simples
pour améliorer la gestion ;
ii) élaborer un plan de remboursement des arriérés
et régulariser les cotisations de l’Etat ; et
iii)
rétablir une soutenabilité du système
à court et moyen terme au travers d’une réforme
paramétrique (prestations et cotisations).
Une
seconde étape se concentrerait sur les problèmes
de moyen et long terme du système par répartition.
Ceci inclurait :
i)
l’extension de la couverture ;
ii)
un renforcement de l’équité ; et
iii)
une réponse au vieillissement de la population à
travers l’introduction progressive d'un système
de comptes individuels par capitalisation.
La réforme
paramétrique est contenue dans les Lois relatives à
l’OPS,
la CNR,
la CMR adoptées en novembre 2001.
La réforme de court terme
Les réformes
institutionnelles . Trois axes de réformes institutionnelles
sont arrêtés :
a) moderniser le système d'information et de gestion
actuel ;
b)
développer un outil actuariel de projection et former
les dirigeants à son utilisation;
c) identifier les mécanismes de sanctuarisation des
réserves et des méthodes permettant leur gestion
en toute indépendance vis à vis du gouvernement.
En ce qui concerne le système d’information,
l’objectif est de sensibiliser les dirigeants à
l'importance de données en temps réel sur la
structure démographique et financière des caisses.
Les informations nécessaires à ces études
étant utilisées et exploitées à
différents niveaux du processus, le système
d’information devrait fonctionner en réseau partagé.
Enfin, les autorités pourront étudier la possibilité
de recourir au système bancaire afin de maximiser la
rentabilité de la gestion financière et l’indépendance
vis à vis du gouvernement. Un projet de loi de création
d’un Conseil
National de la Sécurité Sociale (CNSS) a
été également approuvé par le
Gouvernement, accompagné d’un texte
réglementaire.
Remboursement
des arriérés : Après validation
du montant total des arriérés, le remboursement
pourrait se faire par un règlement d’une partie
des arriérés (avec un éventuel abattement),
tandis que le reste serait financé selon le plan d'apurement
sur une période de 10ans.
1. Un
taux de cotisation soutenable : Idéalement,
le niveau de cotisation soutenable pour l’économie
doit être déterminé par l’analyse
des dépenses publiques, la détermination d'un
niveau optimal de dépense et son allocation en fonction
des postes budgétaires. Cette allocation déterminée,
la structure des cotisations et des prestations sera alors progressivement
ajustée pour atteindre un équilibre économique
à moyen terme. Actuellement, le gouvernement envisage,
dans le cadre de son programme de stabilisation budgétaire,
de normaliser ses cotisations au niveau prévu par la
législation. Une stratégie plus fiable pourrait
prendre en compte la fragilité de la situation financière
et réduire le taux de cotisation du gouvernement, tout
en diminuant en conséquence les prestations versées
ou en augmentant les cotisations salariales. Dans ce cas, les
responsables politiques doivent définir clairement les
priorités. Une diminution des cotisations devra impliquer
une réduction des retraites, mais elle pourrait par ailleurs
permettre d’augmenter les dépenses dans le secteur
social (éducation, santé), ce qui pourrait notamment
bénéficier aux enfants les plus pauvres.
2. Réforme
paramétrique : Les ajustements paramétriques
dépendront du niveau de cotisation soutenable pour l’économie.
Plusieurs leviers sont disponibles pour réduire les prestations,
et le gouvernement a déterminé le package de réformes
le plus approprié en fonction de la répartition
du coût d’ajustement entre les différents
groupes de population (actifs ou retraités) et les différentes
générations (jeunes actifs ou actifs proches de
l’âge de la retraite). Il en a résulté
que la réforme la plus efficace consiste à augmenter
la durée minimale de cotisation et à réduire
les taux de remplacement, moyens et marginaux.
Les mesures de moyen terme
3. Initialiser
les études pour préparer les réformes de
moyen terme. Deux études importantes doivent
être menées dans l'exercice budgétaire en
cours. Une première étude analysera la faisabilité
de la mise en place d’un système de retraite à
plusieurs piliers visant à réduire l’impact
de la dégradation des ratios démographiques et
à renforcer le système de redistribution des richesses.
Le système pourra comprendre trois piliers :
a)
le système actuel en répartition résultant
d’une possible fusion des deux caisses CNR et OPS, dont
les prestations seront homogénéisées
;
b)
un second pilier fonctionnant avec des comptes individuels
; et
c)
un troisième pilier créé sur le principe
de la solidarité, et chargé de faire bénéficier
d’une pension minimale l’ensemble des retraités.
Une étude sera nécessaire pour évaluer
l’impact budgétaire, social et macro-économique
de l’introduction d’un tel système, et
identifier les mesures d’ajustement nécessaires
pour le mettre en place dans le respect des structures financières
du pays. Une autre étude devra être menée
pour identifier les moyens d’étendre la couverture.
A cet effet, un recensement complet de la population devra
être disponible, et notamment un recensement des différents
groupes de personnes exclus du système de sécurité
sociale. Cette étude devra prendre en compte non seulement
la population active, mais aussi les différentes générations
et les différentes composantes de la famille.
Mise en œuvre
4.
Par ailleurs, le gouvernement a adopté en 2003 un Décret fixant les modalités de gestion des réserves des
caisses de retraite. Pour des informations détaillées
sur la réforme des retraites, lire la Note
de la Banque Mondiale.
